中越边境越南居民在广西提供跨境劳务的现状及 改善途径

张戈跃    广西民族师范学院   李小朋  崇左市人民政府法制办

　　摘要：广西与越南陆地边境长达1020公里，随着两国经贸关系的深入发展，越南居民跨境提供劳务成为广西边境地市劳动力市场重要组成部分。但越南居民跨境提供劳务多表现为“非法”，不利于两国边境地区经济发展和社会的稳定，必须以法治的手段加以改变。本文通过对中越边境越南居民跨境提供劳务的调查，在分析其产生原因基础上，大胆提出广西要结合越南居民跨境提供劳务实际情况制定出台地方性法规，通过建立有效的合作协调机制，使越南居民在广西提供跨境劳务合法化、有序化、规范化。

近年来，随着中越关系的进一步改善，以及广西经济发展迅速，由越南边境地区的居民，越境进入广西的越南籍务工人员不断增多，这一方面虽解决广西边境地区经济发展所需的中低端劳动力短缺问题，但另一方面也给中越边境地区的社会治安管理带来一定的压力和新的挑战。因此，研究越南居民跨境劳务的特点，分析跨境劳务形成的原因，并从法治的角度探寻越解决之策，对维护边境地区社会的安全稳定与发展具有重大的现实意义。

一、越南居民在广西跨境提供劳务的现状及特点

（一）越南居民在广西提供跨境劳务的总体情况

广西壮族自治区地处我国西南边陲，是我国唯一的沿江、沿边、沿海、沿线省区，与越南北部4省18县接壤，有国家级开放口岸5个、地方开放口岸7个、边境贸易互市点通道多达37条，各种通道、便道201条，是我国大西南最便捷的出入境通道。随着“中国—东盟自贸区”及“中越全面战略合作伙伴关系”的确立，两国间经贸往来越发频繁，中国也已连续13年成为越南最大的贸易伙伴，并在交通、能源、农业、原料加工、旅游、禁毒等合作领域取得显著成效。随着边境地区经济的发展，广西边境地区劳动密集型行业劳动力缺口不断加大，而相邻的越南却拥有着巨大的劳动力市场。基于资本的逐利性，广西边境用人单位越来越倾向于雇佣廉价的越南劳工。越南与中国山水相连，便利的地理条件、相近的习俗语言、便捷的边境小道也使越南居民很轻松地进入广西边境跨境非法务工。广西边防总队的数据显示越南居民非法入境

2010-2016年广西警方查获越籍非法入境务工人员统计表

                                         （单位：人）

数据来源：根据2010-2016年广西年鉴、广西边防总队统计资料整理。

务工人员呈逐年增多趋势。并且越南居民提供跨境劳务不仅仅局限在边境地区，有些逐渐深入到我国沿海甚至腹地。近年来抓获的越南非法入境人员绝大多数从事低端劳务，其目的地主要是广西的防城港、崇左及百色等边境市及沿海发达省区的广东、福建等，其人数约占非法入境总人数的92.5%，广西区内其他市县的越南籍劳工只占很小的比例，约占非法入境人员总数的7.5%。^[1]

（二）越南居民跨境提供劳务的特点 

从近几年越南居民跨境务工的实际情况及调查分析看，主要有以下一些特点：

1.提供的劳务行为大多具有非法性。在中国境内提供劳务的越南居民大都是通过非法途径如边境小道、界河进入广西境内，在未取得合法就业身份的情况下从事生产劳动。由于对其监管难，导致进入广西的越南籍务工人员良莠不齐，对边境治安环境产生一定的负面影响。

2.务工人员文化层次偏低，多属于中低端劳动力。越南劳务人员大多文化层次低，有的甚至没有受过任何的教育，如在2016年广西边境龙州县警方办理的共16批345人的越南居民非法入境务工案中，读过越文九年级（相对于我国的初中生毕业）以上的有52人，读过越文六年级（相对于我国小学毕业）的有149人，读过小学的有82人，不识字的有62人。防城港市人力资源和社会保障厅在2016年的调查数据也显示，越南籍劳务人员中小学文化层次约占43%，初中文化层次的约占39%，高中以上文化层次占18%，其中约有17%左右的劳务人员经过相关技术培训。由于文化程度低，没有相应的技能，越南跨境务工人员只能从事简单的建筑、仓储、物流、餐饮、砍蔗、木材加工等高强度的中低端劳动。

3.女性务工人员增多，人群逐步固定。尽管越南居民提供跨境劳务人员的具体数量无法精确统计，但从实际调查的情况来看，女性所占比重在逐年提升。崇左市人力资源和社会保障局的统计数据也显示，每年砍蔗女工人数约占非法入境砍蔗工总人数的70%左右。人群结构亦由以往探亲、访友、互市等不确定人群，转化为具劳动能力的特定人群。

4.主要务工行业具有一定的季节性。如广西边境城市崇左，素有“糖都”之称，甘蔗是这里最主要的经济作物，在崇左务工的越南人，85%是从事砍运甘蔗。每年蔗收季节，大量的砍蔗工缺口由越南劳工填补，蔗收期结束，越南人则返回国内。

二、越南居民在广西提供劳务的成因分析

（一）中越两国边境地区经济发展不平衡

首先，越南北部属大石山区，交通不便，耕作困难，经济落后。越南没有计划生育，家庭人口较多，种植农作物是家庭主要经济生活来源，但由于粮食产量低，年均收入也就在3000元人民币左右。而以来广西崇左市的越南砍蔗工的为例，他们一个月下来收入能达3000—4000元人民币。基于生存的需要，越南居民有着强烈的跨境务工愿望。其次，两国工资水平差异大。尽管越南官方鼓励边远山区居民到其发达地区务工，但对于边境民众来说，越过一条小河，翻越一座小山就可以找到挣钱的门路，又不何必舍近求远。越南的工资水平远低于广西边境，如越南居民在本国工资水平仅为人民币600～1000元/月,而在中国同样的工作能拿到人民币1500元/月。最后，资本的逐利性使然。在中越边境，存在有大量的珠宝玉石红木加工、建筑雕刻、码头搬运、物流托运、甘蔗砍收等行业需要大量的劳动力，由于收入低，广西边境青壮年大多不愿意从事这些工作。越南务工人员大都能吃苦耐劳，对工资要求不高，很受用人单位的欢迎。

（二）主流观点对开放边境劳务市场持否定态度

我国政府对于外国人跨境务工持否定态度。官方认为：人力资源市场的开放仅仅是对高科技人才和高级技术人才的开放。这种态度主要反映在《中华人民共和国劳动法》、《外国人在中国就业管理规定》及《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》等法律法规中。根据这些法律法规，属于中低端劳动力的越南居民基本不具备入境务工条件。国内一些学者和实务工作者也普遍对非法入境务工持反对态度，如浙江省人力资源和社会保障厅巡视员王国益认为开放劳务市场不仅违反我国出入境、治安管理的法律法规，而且我违背我国的劳务政策。中国公安大学的王晓婷认为，“随着我国经济迅猛发展，外国人非法就业呈现蔓延势头，已成为‘三非’问题中最为突出的问题。……如不及时治理，不仅冲击国内就业市场，而且给国家和个人财产利益带来损失，给社会稳定带来危险”。外籍非法务工人员占用公共福利，导致犯罪和社会不稳定的因素增加，在边境地区已成为影响地方社会稳定的重要因素，“据此我们应对当前非法移民的危害性保持清醒的认识。”

    （三）跨境劳务法制建设滞后

为了规范外国人的入出境问题，我国于1986年实施了《中华人民共和国外国人入境出境管理法》（2012年废止），在2012年制定了《中华人民共和国出境入境管理法》，国务院也据此于2013年的出台了《中华人民共和国外国人入境出境管理条例》，但这些法律法规侧重于欧美等法治意识较强的国家的公民入出我国国境，对于中越边境越南居民提供跨境劳务针对性不强。目前，我国针对外国人在华就业的法规是1996年实施的《外国人在中国就业管理规定》（2010年修订，以下简称《规定》）。《规定》从就业许可、申请与审批、罚则等方面对外国人在华就业行为进行了规定。但《规定》由于缺乏对来华就业的外国人的身份、工作性质、工作地域、行业和职业的界定，不利于执法部门在实际工作中的操作。

 （四）中越两国在出入境管理上的困境

    首先，越南政府对本国居民跨境务工往往持默认态度。越南在2005年实施的《陆地边境口岸管理规定》中规定：“禁止使用假护照、证件，组织、引导、运载人员非法出入境，组织、团体、个人有违反本决议规定行为的，按法律规定进行处罚，”表明越南政府在边境管理上的态度。越南国内也普遍认为劳务输出项目“对解决失业问题是一有效的长期的办法”。其次，我国在边境管理上也存在许多难题。“一山两国”、“一河两国”、“一村两国”的现象在中越边境随处可见。线长、面广加上警力不足，边境管理上难免顾此失彼，存在管控成本大、身份识别难等难题。最后，相关部门的沟通协调共享机制还未建立。各相关部门配合不够，互相支持、齐抓共管的工作局面尚未形成。边防检查站、边防派出所、公安检查站、边境检查站等单位因互不隶属，工作中只关注自身的管理职责，往往在案发后才单向沟通联络，信息无法共享，严重制约了“情报先导”效能的发挥。

三、改善越南居民在广西提供非法劳务的主要途径

  （一）制定出台越南居民在广西跨境务工的地方性法规

   越南居民在广西提供跨境劳务关系中越两国国家利益及人民福祉，必须加强两国的外交磋商，通过国家层面签订相关两国有关协定来加以解决，在此基础上广西壮族自治区人大也要抓紧制定出台相应的地方性法规，明确越南居民在广西提供跨境劳务许可的条件，做到越南居民在广西提供跨境劳务的合法化、规范化。由于我国是国际劳工组织（ILO）缔约国，所以在制定越南居民在广西提供跨境劳务许可的条件时，虽不能简单套用国际人权公约标准，但也要努力向有关的国际人权公约看齐，给予越南务工人员对等待遇。具体条件包括务工人员要达到一定的用工年龄、具备一定的专业技能、在我国无犯罪记录、有相关证明或许可证等。此外，还要明确办理证件所需的条件，如越南居民应持合法入境证件、健康证，到人力资源和社会保障部门申领《越南居民提供跨境劳务登记证》。持合法入境证件、《健康证》、《越南居民提供跨境劳务登记证》及聘用合同向公安机关申领《广西壮族自治区越南居民提供跨境劳务临时居留证》。越南居民设立个体经济组织除应办理《健康证》、《越南居民提供跨境劳务登记证》、《广西壮族自治区越南居民提供跨境劳务临时居留证》外，还须到当地工商行、税务管理等部门办理《营业执照》和《税务登记证》等手续。广西边境用人单位聘用越南居民的，要向人力资源和社会保障部门提交相关资质证明及聘用意向申请《聘用越南居民用工登记证》。通过办理许可证的方式，使中越边境越南居民在广西提供跨境劳务从无序到有序，从不合法到逐渐被认可。

（二）创新管理模式，提高越南居民提供跨境劳务管理水平

建立综合性、常规性的管理是解决当前越南居民提供跨境劳务管理的关键。首先，应该按照“一纳入即管理、先管理后上岗、边管理边完善、以完善促规范”、“谁用人、谁管理、谁负责”及“一线放开、二线管住”的原则。对于进入广西边境地区的越南跨境务工人员登记建档，建立越南跨境务工人员信息管理共享系统，及时更新数据。建立对越南居民跨境务工人员的动态跟踪管理制度，并对有不良记录的越南跨境务工人员进行重点防控；务工范围限定在边境一线，坚决禁止务工人员深入中国腹地。其次，要给予跨境越南务工人员的适当的人文关怀。要关注他们进入中国后的困难，帮组其解决在工作遇到的一些问题。用人单位要及时为所聘用的越南跨境务工人员购买意外伤害和工伤等商业保险，以降低用工风险。为聘用一定规模（10人以上）的用人单位提供“一站式”上门服务；相关部门还要对越南跨境务工人员进行必要的劳动技能培训，帮助解决其就医及子女入学问题等。对于越南劳务人员居住的密集社区要进行遵守中国法律、政策的宣传和教育，让其了解我国边境管理规定和办理出入境手续的程序。最后，对于越南跨境劳务人员的管理需要各相关部门的配合，在外事部门的协调配合下，人力资源和社会保障、出入境管理、检验检疫、疾病预防控制等相关部门要各司其责，要探索建立工作联动及信息共享机制，做到齐抓共管，定期召开联席会议，进行常态化、细节化管理。

（三）建立越南居民跨境劳务合作协调机制

对于越南居民提供跨境劳务问题，目前最根本的问题就是要解决常态化的管控机制。这种机制应该是制度性的、综合性的，不仅注重管理更要注重服务和引导，根据需要建立中越跨境劳务合作三级协调机制。首先，广西可以与相邻的越南广宁、河江、高平、谅山、广宁等省建立越南居民跨境务工联席会议制度，签订劳务合作备忘录，使越南居民在劳务合作的框架内合法有序从事劳务活动。其次，建立口岸城市所在地方政府协调机制。地方政府对于边境口岸地区的经济、文化、政策、地理等情况掌握得最为具体详细。中越跨境劳务合作中核心主导力量还是在于地方政府，因此,建议在口岸城市成立跨境劳务合作管理委员会,委员会主要成员包括口岸所在地地方政府、海关、检疫、出入境管理等部门。其主要职责在于对跨境劳务合作开展的情况进行汇总分析,针对合作中存在的问题提供解决方案,提交沿边开放口岸城市跨境劳务合作评价报告,为自治区决策提供参考。最后是微观主体间的协调机制。在中越跨境劳务合作中企业将会是未来的主要微观活动主体，因此，建立起各行业间跨境劳务合作协调机制能够促进劳动力合理流动。也可以借助口岸地区各行业媒体平台,建立跨境劳务合作行业内沟通协调机制。如在广西的凭祥市，每年的中越红木产业交流座谈会,就可以发展成为红木加工产业领域跨境劳务合作的信息交流平台。   

    （四）积极探索劳务合作模式，构建中越跨境劳务合作示范区

在中央加快沿边开放步伐和睦邻周边的外交战略大背景下,我们必须充分利用越南劳动力“红利”,创新劳务合作模式,加快建立中越跨境劳务合作示范区，为未来中越跨境劳务深入合作提供参考。云南的德宏州、红河州为规范本地缅籍人员的务工行为，积极构建跨境劳务合作区，取得了良好效果。广西应积极展开调研，学习云南经验，积极打造中越跨境劳务合作区，可以选择经贸合作往来较为频繁、基础设施、交通条件相对较好的口岸城市如东兴市或凭祥市，将其打造成为对越跨境劳务合作的示范区。示范区建设需要国家给予一系列先行先试的优惠政策，如涉及越南居民跨境务工的服务与管理、越南居民跨境务工持《临时居留证》和务工许可期限等问题上给予特殊的政策支持。也可以授权边境城市与越南边境省签订跨境务工管理协议等措施，探索建立国际劳务服务管理中心或跨国劳务公司等新型管理模式，开发外籍人员管理信息系统，建立了企业用工平台等措施，保证跨境劳务合作示范区最大限度的发挥其探索功能。

总之，越南居民提供跨境劳务有着一定的历史背景，它植根于中越边境地区经济社会发展的实际需要，是中越两国人民情谊的历史见证。解决越南居民提供跨境劳务问题应结合广西边境经济社会的发展和中越经贸合作的发展，要放在经济全球化、一体化的全局进行考量。一方面既要完善相关法律法规，进行制度创新，同时也要加大服务和引导力度，增强管理的实效性和针对性，以管理有效树法治权威，促进边境地区经济社会和谐发展。